以降成本为主要目标，在供给侧结构性改革语境下的减税降费，则决不能取增列赤字和增发国债之法，而应当也只能走削减政府支出之路。这是因为，倘若政府一手减税降费，另一手增列赤字、增发国债，且两者规模相等，其结果，一方面资源配置格局不会因此而改变——随减税降费而进入非政府部门的资源，又会随认购国债之径重回政府部门。另一方面，政府举借的债终要偿还。即便债务本金可以通过不断发行置换债而无限期延续，必须按期支付的债务利息终究要叠加到既有政府支出规模之上，而成为推升未来税费负担或未来企业成本的重要因素。以未来税费负担的实质性提高而换取眼下税费成本的形式上下降，绝对有悖于降成本和供给侧结构性改革的初衷。正因为如此，基于降成本目标而实施的减税降费，从一开始便将其归宿放在了“节用裕民”——政府过紧日子、老百姓过好日子之上。

以什么途径减税 降费制度变革还是政策调整

减税降费还须通过一定的途径加以实施。可以选择政策调整，也可以选择制度变革。两者之间，既有不同的考究，亦蕴含着不同的运行机理和行动路线。

聚焦于扩需求，在需求管理政策的语境下，减税降费通常与经济的周期性波动相联系，作为逆周期调节的政策手段而实施。既然与周期性波动相联系，减税降费便不会是趋势性的，而是周期性的。既然是作为逆周期调节的政策手段，减税降费便不会是持续有效的行动，而是临时性的操作。如此的减税降费，追求的是短期平衡，并非长久之计，而系权宜之策。因此，聚焦于扩需求的减税降费，往往通过政策调整途径加以实施。一旦经济形势发生变化，或者需要改行其他别的什么取向的调节，也往往会对税费格局作相应调整，甚至重回原有税费水平轨道。

聚焦于降成本，在供给侧结构性改革的语境下，减税降费通常与解决经济运行中的结构性矛盾联系在一起，作为事关经济持续健康平稳发展的长期战略而实施。既然与解决结构性矛盾相联系，减税降费便不会是周期性的，而是趋势性的。既然是作为保障经济持续健康平稳发展的长期战略，减税降费便不会是临时性的操作，而是持续有效的行动。如此的减税降费，追求的是长远发展，绝非权宜之策，而系长久之计。因此，聚焦于降成本的减税降费，往往循着税费制度的改革方向而展开，通过改革行动加以实施。即便此后结构性矛盾趋于缓解，或者，即便此后的经济发展战略有变而需要对税费格局作出新的调整，也必须通过启动立足于制度变革的新一轮改革行动，方可能实现。

聚焦高质量发展 最需要实质性减税降费

对上述两个维度的减税降费作如此系统的比较分析，无非是想说明一点，减税降费有实质性减降和形式上减降之别。在转入高质量发展阶段的我国，相对而言，我们最需要的是以降成本为主要目标、以企业为重点对象、以流转性税费为具体种类、以节用裕民为支撑财源和以制度变革为实施途径的实质性减税降费。

作出如此判断的基本依据在于，面对当前外部冲击与国内结构性矛盾相互交织的复杂多变的经济形势，我们固然有针对需求总量和需求侧进行相应调整的必要，固然有启用扩大内需操作的必要，但相对于结构问题和供给侧问题，这类调整和操作终归属于次要层面，终归属于微调和预调。外部环境的明显变化以及外部需求所遭遇的冲击，不会改变高质量发展阶段经济运行的基本态势，也不应因此改变以供给侧结构性改革为主线的宏观经济政策格局，更不能因此改变创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展导向。所以，坚持以新发展理念为指导，坚持以供给侧结构性改革为主线，以继续抓住主要矛盾并有针对性地加以解决的努力，推动立足于高质量发展的一系列重大战略决策的落实，是我们在抉择有关减税降费之类问题上所应坚守的基本理念、基本思路和基本战略。

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